图片泉源：网络森林和河流是地球生态系统主要的情况因素，是人类文明形成和生长的条件与基础。中华文明之所以在东方繁荣富强，中华民族之所以在东方恒久屹立，主要原因之一是中华民族在经济和社会的不停生长中基本完整地生存了自己赖以生存和生长的森林和河流。

在生态文明新时代，为了全面、系统掩护地面水体，我国已经实施了河长制、湖长制和湾长制。为了全面、系统掩护森林和草原，明确属地责任，全面压实地方党委政府掩护生长林草资源的目的责任，中办和国办团结印发了《关于全面推行林长制的意见》（以下简称“意见”），聚焦实现党委向导、党政同责、属地卖力、部门协同、全域笼罩、源头治理的长效责任体系，对森林和草原的向导责任、羁系体制、事情内容、事情方法、事情要求等作出了革新和部署。

可见，意见的出台，补足了生态文明建设在森林和草原掩护领域的革新短板，抓住了生态文明建设、生态宁静保障和人类文明生长的关键因素。意见是以习近平生态文明思想为指导的生态环保革新文件。

森林和草原是重要的自然生态系统，对维护国家生态宁静、推进生态文明建设具有基础性、战略性作用。为此，习近平总书记高度重视森林等资源掩护治理。

他指出,促进林业生长必须完善林业责任制。2016年4月，习近平总书记考察安徽时指出，安徽山水资源富厚、自然风景优美，要把好山好水掩护好。

为了落实总书记的要求，各地联合当地实际情况开展了林业羁系体制和制度的革新探索。2017年9月18日，安徽省委、省政府正式印发《关于建设林长制的意见》，并在全省全面推进林长制，在林业草原的绿色高质量生长和提升全社会的绿色福祉方面取得实质性希望。

2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会生长第十四个五年计划和二〇三五年远景目的的建议》也明确提出要“推行林长制”。停止现在，全国已有安徽、江西、重庆、海南、山东等23个省域在全省域或部门地域试点实施林长制，实践证明，林长制的实施增强了森林和草原综合和系统掩护的政治自觉和执法自觉。在总结、归纳和提升地方林长制革新探索的基础上，中办和国办以山水林田湖草综合和系统掩护思想为指导，团结印发了在全国全面推行林长制的意见。

可见，林长制思想源于习近平生态文明思想，革新源自下层的创新，意见具有科学的指导思想和扎实的实践基础。图片泉源：网络林长制是山水林田湖草综合和系统掩护的法制工具。从字面来看，森林和草原虽然仅占山水林田湖草6个方面的两个方面，但从地理上看，森林和草原往往“跨山涉水”，与农田相邻或者交织，因此与山、水、田、湖关系很是精密，掩护了森林和草原，也就系统和协同掩护了山水林田湖草。

为此，意见要求各地设立林长时综合思量区域、资源特点和自然生态系统的完整性，科学确定林长的责任区域。对于各级林长的职责，意见要求其组织向导责任区域森林草原资源掩护生长事情，落实掩护生长森林草原资源目的责任制，将森林笼罩率、森林蓄积量、草原综合植被盖度、沙化土地治理面积等作为重要指标。

可见，林长制不是对森林和草原举行专项掩护的体制和制度，而是对森林和草原生态实行综合和系统掩护的重要体制和制度。为了用最严格的制度和最严密的执法治理森林和草原，实现“山有人管、林有人造、树有人护、责有人担”，2020年7月1日实施的新《森林法》划定：“地方人民政府可以凭据本行政区域森林资源掩护生长的需要，建设林长制”。此次中办和国办团结印发意见，对林长制作出政策、体制和制度层面的摆设，就是从规范化、法式化、制度化层面推进林长制的执法实施。

林长制是森林和草原羁系体制和向导机制的重大创新。关于森林的羁系体制，《森林法》第九条划定：“国务院林业主管部门主管全国林业事情。

县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本行政区域的林业事情。乡镇人民政府可以确定相关机构或者设置专职、兼职人员负担林业相关事情。”关于草原的羁系体制，《草原法》第八条划定；“国务院草原行政主管部门主管全国草原监视治理事情。县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监视治理事情。

乡(镇)人民政府应当增强对本行政区域内草原掩护、建设和使用情况的监视检查，凭据需要可以设专职或者兼职人员卖力详细监视检查事情。”从这两部执法的划定可以看出，国家对森林和草原实行部门羁系的体制。由于森林和草原掩护的重要性，涉及事项庞大，地方对其治理除了羁系以外，另有计划、财政投入、生态修复、投资、运营、财政、税收、金融、宣传、教育等事项，因此这两部执法又划定了地方政府的综合治理责任甚至责任考核措施，如《森林法》第四条划定：“国家实行森林资源掩护生长目的责任制和考核评价制度。

江西省赣州市赣县茅店镇护林员队伍在林区举行护林巡查 图片泉源：网络上级人民政府对下级人民政府完成森林资源掩护生长目的和森林防火、重大林业有害生物防治事情的情况举行考核，并公然考核效果。”《草原法》第四条划定：“各级人民政府应当增强对草原掩护、建设和使用的治理，将草原的掩护、建设和使用纳入国民经济和社会生长计划。各级人民政府应当增强掩护、建设和合理使用草原的宣传教育。”加上中央已从党内法例层面临生态情况掩护实施党政同责制度，将森林和草原的掩护纳入中央生态情况掩护督察的工具，将森林和草原的掩护纳入地方党政向导自然资源资产离任审计的规模，因此地方各级党委和人民政府对森林和草原的掩护负有属地的兜底向导和治理责任。

首先，为了做实这项地方党政向导的向导和治理责任，从党内法例和国家立法层面为地方党政向导建设尽职履责责任体制，意见划定，各省域在党委向导下建设健全以党政向导卖力制为焦点的责任体系，设立总林长，由省级党委或政府主要卖力同志担任；设立副总林长，由省级卖力同志担任，实行分区（片）卖力；各省域凭据实际情况，可设立市、县、乡等各级林长；地方各级林业和草原主管部门负担林长制组织实施的详细事情。这样就明确了地方各级林长的事情体制，也衔接了林长制与《森林法》《草原法》划定的专业羁系体制的关系。

其次，为了明确林长的职责清单，意见划定了各级林长的森林草原资源掩护生长的事情任务和事情职责。关于事情任务，意见划定，地方各级林长要增强森林草原资源生态掩护、增强森林草原资源生态修复、增强森林草原资源灾害防控、深化森林草原领域革新、增强森林草原资源监测羁系、增强下层基础建设。关于事情职责，意见划定地方各级林长要组织制定森林草原资源掩护生长计划计划，强化统筹治理，推动制度建设，完善责任机制；组织协调整决责任区域的重点难点问题，依法全面掩护森林草原资源，推动生态掩护修复，组织落实森林草原防灭火、重大有害生物防治责任和措施，强化森林草原行业行政执法。

再次，为了落实各级地方林长的法制责任，意见要求林长制督导考核纳入林业和草原综合督查检查考核规模，县级及以上林长卖力组织对下一级林长的考核，考核效果作为地方有关党政向导干部综合考核评价和自然资源资产离任审计的重要依据；落实党政向导干部生态情况损害责任终身追究制，对造成森林草原资源严重破坏的，严格根据有关划定追究责任。这个划定，可以使地方党委和政府切切实实地震起来，对本行政区域生态情况事情卖力。

明确可见，林长制是对森林、草原部门专业部门羁系和森林、草原地方协调机制的重大创新。林长制的推行有利于协调森林草原掩护和林业草业生长的关系，促进生态掩护和绿色生长的协同共进。林业生长涉及的因素广泛、庞大，林草部门作为专业羁系部门作用有限，因此林草业的绿色生长和森林草原的连续掩护必须取得地方党委和政府的全力支持。

为此，需建设各级林长卖力制下林草等相关部门深度到场和分工卖力的林业生长体制、制度和机制。意见划定了林长制的统筹和协调权限与方法，要求各级林长要强化事情措施，统筹各方气力，形成一级抓一级、层层抓落实的事情格式。更为关键的是，林长制可以发挥计划统筹、资金拨付、项目决议、部门协调的作用，如意见划定，林长要推行严格控制林地、草地转为建设用地、增强重点生态功效区和生态情况敏感懦弱区域的森林草原资源掩护、克制毁林毁草开垦、增强公益林管护、统筹推进天然林掩护、全面停止天然林商业性采伐、强化森林草原督查、严厉攻击违法犯罪行为、强化野生动植物及其栖息地掩护等羁系职责外，这些职责可以依靠林草部门的专业羁系事情完成，可是其他的相关事情，如意见指出的落实草原禁牧休牧和草畜平衡制度，完善草原生态掩护补奖政策，科学划定生态用地，连续推进大规模领土绿化行动，实施重要生态系统掩护和修复重大工程，深入实施退耕还林还草、三北防护林体系建设、草原生态修复等重点工程，建设市场化、多元化资金投入机制，完善森林草原资源生态掩护修复财政扶持政策，增强森林谋划和退化林修复，提高全民义务植树尽责率，建设森林草原有害生物羁系和联防联治机制，开展森林草原防火，增强森林资源资产治理，推动林区林场可连续生长，完善草原承包谋划制度，规范草原流转，深化团体林权制度革新，勉励所有权、承包权、谋划权“三权分置”，完善产权权能等方面，则需要林长使用地方政府的全面向导权威和综合兜底职责予以支持息争决。

如江西在全省规模内建设的五级林长责任体系，围绕“三保、三增、三防”推动革新，就发挥了地方政府全面调理、协调的作用。只有这样，才气解决恒久制约林业生长的瓶颈和历史遗留难题，既掩护林草资源和自然生态，也鼎力大举生长林草富民工业，实现林草生态掩护和绿色生长的协同共进，制止林草部门孤军作战的现象。安徽省泾县马头林场 图片泉源：网络综上所述，林长制聚焦森林草原资源掩护生长的重点难点，创新了体制，聚焦了偏向，明确了任务，建设了林长集会、信息公然、部门协作、事情督察等制度，协调了事情机制，落实了各方责任，是加速林业治理体系建设和治理能力现代化的重大制度创新。

根据意见要求，地方各级党委和政府要切实组织向导和统筹谋划，明确责任分工，细化事情摆设，狠抓责任落实，确保到2022年6月全面建设林长制。离这项目的的实现另有一年半的时间，时间紧、任务重，地方各级党委和政府需要以习近平生态文明思想和新生长理念为指导，认真研究重大问题，抓紧落实各方面的任务和要求，建设信息公然机制、督促督察机制和第三方评估机制，鼎力大举开展宣传教育，形成林草业上下联动、齐心协力的绿色生长事情新格式。我们相信，通过林长制的全面实施和连续发力，森林和草原的高质量掩护目的及林业和草业的高质量生长目的必会如期实现。

（作者 国务院生长研究中心资源与情况政策研究所副所长、研究员 常纪文 编辑 王强）。

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